在2006年的编年史中，社保资金案曝光后影响之大及广，可谓前所未有。7月案发的上海社保案，第一次以骇人的挪用金额凸现于公众视线。这一新中国成立以来最大的社保资金挪用案，激发了人们的强烈不满和对未来的多重担忧。这种情绪感染了全国上下，构成2006年度中国最能拨动人们敏感神经的政经议题。
事件促使民众反省业已推进了整整15年的中国社会保险体制改革。今天，国家已为1.75亿人建立了基本养老保险，并为1.38亿人开设了基本医疗保险账户。过去数年间，这个堪称全球最大人口规模的社保系统每年扩大覆盖率6％，每年递增缴费金额20％，年收支已逾2万亿元。
然而，这一社会统筹与个人积累相结合的庞大体系事实上危机深重。一方面，用于当代支付的社会统筹养老金逐年入不敷出，导致以未来积累为目标的个人养老金账户长期被占，全国各地合计空账已造成至少8000亿元的缺口，今后支付堪忧；另一方面，非但强制性征缴的社会统筹、个人账户基金全部控于各级政府之手，自愿性的企业补充养老金也在很大程度上由各级政府主宰。各级政府对社保资金的超强垄断，既构成过往社保体系随处可见的低效、谬误乃至腐败之源，更严重阻碍其迈向健康的未来。
这也正是遏制中国社保改革的两大瓶颈，民众寄望进一步的改革突破樊篱。就在2006年的最后一个月，中央政府终于启动了“做小做实”个人账户的扩大试点，总额50亿元的资金由国家财政部下拨新增试点的七省份社保基金专户。之前，东北三省已自2001年陆续加入了试点。
紧接着，12月20日，全国社保基金理事会与参加“做小做实”试点的九省份签约，为其管理运营逾百亿元的个人账户基金。2000年成立的全国社保基金理事会主掌弥补全国社保缺口的战略性储备资金，目前握有约2000亿元资金，已有六年市场运作经验。这是个人账户基金首次脱离各地社保机构，集中于中央社保基金管理平台；既有望缓解中央政府对于各地社保基金管理鞭长莫及的乏力感，也使得各地社保基金看到了借助全国社保基金业已打通的海内外渠道，实现基金保值增值的机会。
这一系列举措，都显现出中国式社保改革的渐进特征。关于社保改革的路径之争已持续多年，激进与保守并存，至今分歧依旧；但改革还是在复杂的权衡中导向最少阻力的现实路径——功过自待评说。
值岁末年初，《财经》选择社保改革作为2006年的“年度特别话题”，正是基于我们一贯关注中国改革的立场。这也是《财经》自2004年以来的第三个“年度特别话题”。前两次话题相继是“矿难探源”和“药价之谜”，分别剖析煤炭生产体制和药品定价畸态。
三年来，《财经》年终刊的年度话题在变化，不变的是对民生的关怀。一如前两次话题着眼于生命与健康，今次关注社保改革话题，则是为了亿万国人的明天。
——编者
上海社保漩涡
上海社保案（参见《财经》2006年第17期封面文章“上海社保：危险的投资”），无疑是2006年社保风波中最诡谲的一处漩涡。上海市社保局局长祝均一在7月中旬被中纪委“双规”，紧随落马的是一连串涉案政府官员和民企、国企老总；其中既有十余名厅局级领导干部，又有一度扬名上海滩的“神秘富豪”张荣坤。
“神秘富豪”的财富源头，原来是上海社保资金。这位32岁的全国政协委员自2002年来的发迹史，也是官商勾结的鲜明写照。目前已知，仅张荣坤个人就获得上海社保违规拆借至少36亿元，用于收购苏浙沪之间数条高速公路。
随着调查深入，灰幕渐次显现。就在张荣坤获得社保资金投资高速公路的2002年，上海社保局正式将常年委托在外的全市社保资金收回自营。涉及逾百亿元上海社保资金的委托运营始于1993年前后，协议终止于1999年，再经三年过渡期彻底划断。受托机构是上海本地的浦东发展银行。
当年将社保基金委托运营，是因上海社保机构自营不善，亏损累累，委托浦发行是为获得更专业的投资渠道和更好的收益，但具体运作从一开始即已背离初衷。自1993年至1999年间，巨额社保基金的投资方向绝非浦发行所能主导，甚至也不仅由上海市社保局控制。从市到区，各级官员逾矩越规做出层层指示和安排，最终令社保基金大批投向高危的房地产领域，大多数权属不明。之间，是形形色色的各方参与者数不胜数的擅权、专断、谋私及灰色交易。
至1999年，上海社保对房地产的投资大多陷于亏损，而中央已颁新规，收回数年前允许社保基金借有限渠道投资的成命，明确严令相关资金仅可存放银行或购买国债。迫于外界压力，更为止损，上海社保局与浦发行签署过渡期协议，三年过渡期内，浦发行负责追回之前的社保投资。
2002年，被收回自营的上海社保资金已经遭受了巨额损失。但作为行政主管者和资金运营人的上海市社保局，并未真正恪守中央明令，而是将巨额资金投入了更为宽泛的领域，包括房地产、高速公路、股票等等，甚至涉嫌为当地转制国企高管的隐性MBO提供过桥资金……
上海社保案发后，社保基金火之安全为举国关注，各地一系列社保违规案件在下半年相继曝光，令人触目惊心。
双重垄断
作为政府主管部门，劳动和社会保障部（下称劳动保障部）开始面临巨大压力。上海社保案爆发一个月后，劳动保障部召开了纪检监察工作座谈会，通报了上半年各地一批违规案件：
河南濮阳市劳动保障局以减免企业应缴870余万元养老保险费为代价，换取六辆轿车使用权；黑龙江阿城市社保局将918万元借给企业用作流动资金和担保；浙江温州市劳动保障局用社保基金600万元购买企业优先股；四川青神县政府挤占挪用社保基金1245万元；湖南益阳市北州子镇领导班子弄虚作假套取社保基金69万元…… 上述自查案件可归于政府集体违规，谋部门之私。当年各地法院审理的一批社保大案，则显现出个人谋私的特点：湖北公安县委原副书记杨政法挪用社保基金2500万元炒股，个人获利393万元；云南罗平县社保管理服务中心出纳员史勇采取收入不入账、篡改会计记账凭证等手段，贪污社保基金196万元……
从出纳员到县委书记，从镇领导到地市社保局，其违规犯罪手段尽管多样，却均无过人之处。在外界看来，社保基金多年来遭受的侵占、挪用乃至贪污，已是见多不怪的“常态”。
11月22日，国务院常务会议听取了国家审计署对全国29个省（区、市）社保基金专项审计的结果。为期两个多月的专项审计发现，1999年前发生的违规金额达23.47亿元，2000年以来发生的违规金额高达47.88亿元。 这次由温家宝总理主持的国务院常务会议强调，社保基金是条“高压线”，任何人不得侵占挪用。不久，劳动保障部对审计结果作出回应，承认其间“甚至有违法犯罪”问题；同时强调法规不健全、管理不规范的客观背景，并辩解说，挤占挪用社保基金非仅社保机构一家，“财政部门、地方政府、税务部门等都占有一定比例”。
外界由此窥见中国社保行进路途中的通病，其表征是各地社保部门对外大规模、高风险的投资，各级政府对社保基金长期、大量的挤占挪用，同时不乏部门谋私和个人牟利之举。
个中缘由，既有制度滞后于现实的历史背景，也有对先天不足的社保基金“保值增值”的客观需求，更有转型期各地财政不敷急遽扩大的公共开支及投资所需的不幸现实。而所有违规违法之举得以轻易成行，则在于地方社保机关集行政管理权与基金经营权为一身的体制。
这种现存体制的最大特征，正是政府行政权力与部门经济利益的双重垄断。
自我监管难题 垄断必须被打破，却至今不曾打破；垄断的权力至少要被监督，但从来缺少监督的力量。 劳动保障部一位官员在11月称，自1998年以来，劳动保障部会同其他部委共计进行了五次大检查，其中2000年发现170多亿元社保基金被挤占挪用，2004年发现16个省份存在挤占挪用情况。他透露，上述资金如今已被追回160亿元。
劳动保障部一位副部长12月1日表示，他们将对社保基金审计查出的问题进行整改，“研究解决实际问题”，“认真总结经验教训”；同时要健全社保经办机构的内控制度，建立经常性的监督监察和要情报告制度。
这些举措看来仍少有新意，更未突破政府自我监管的既有局限。识者早已指出，多年来的社保监管一直停留在社保行政主管部门的自我监管。1998年后，国家明令社保基金实行“收支两条线”，转向税务部门征缴为主，并存入财政专户，形成劳动保障、税务、财政和银行等多单位的相互监督和制约。但在地方政府的强势介入下，政府各部门的利益交织千丝万缕，很大程度上形同一体，所谓相互监管很难实现。
另一个不容忽略的事实是，历来中国社保改革的决策者和推行者均来自改革受益群体之外。自1991年以养老金保险为核心的社保改革启动以来，养老保险已从国有企业扩大到集体、私营企业职工，乃至个体工商户和自由职业者，但庞大的公务员系统和事业机关至今置身局外。这或许是社保改革后继乏力的另类注脚。
当务之急，是要为社保行政管理权寻求真正强有力的监督力量。如果这种力量不能在身兼“运动员”和“裁判员”的政府内部产生，则需放眼公权力体系之外。
